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GPO“战团”扩编,挑战省集采平台生死!

发布时间:2018-04-08 14:50:48  阅读量:2205

作者:木木  来源:健识局

核心提示:无法在采购价形成后直接平台结算、支付货款,就谈不上中介服务,GPO亦失去独特的存在价值。

国家医保局尚在组建,地方医保局主导药品(医用耗材)采购的工作思路,已跃然纸上。日前,一份《广州地区医疗机构药品集团采购实施方案》在业界热传。根据方案,广州市政府授权广州公共资源交易中心,组建广州地区医疗机构药品集团平台(简称广州GPO药品采购平台)计划于今年10月,启动广州地区药品集团采购。

虽然,上述“免予公开”的文件,尚无法确认100%的真实性,但可信度颇高。去年7月13日,广州市政府办公厅印发《广州地区公立医院综合改革实施方案的通知》,就明确要“依托广州公共资源交易中心建立GPO(药品集中采购组织)平台,按照带量集中采购要求,推动广州地区公立医院药品(医用耗材)统一组团、集中招标采购,实施统一配送,减少流通环节,控制药品(医用耗材)成本。”

值得关注的是,广州市本就有医保局(医疗保险服务管理局),是广州市人社局的直属单位,类似其他省市的医保中心。上述两份文件,明确由“市医保局负责经办管理广州地区医疗机构药品集团采购工作”,与此轮国务院机构改革方案中,对国家医保局的赋能——制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施——相互呼应。中国药品GPO始发于上海,起势于深圳。若广州年内启动GPO,实行全市公立医院药品集团采购,仅广州、深圳两地药品采购额即分走全省的40%;则,省级药品集采平台,将在广东瓦解。

前世今生

GPO( group purchasing organization集团采购组织)是目前国际通行的医院药品采购模式,作为社会化采购第三方中介组织,GPO通过整合多家医院的临床用药(医疗器械、耗材)需求,组织上游生产商、经销商开展产品竞价,帮助医院节约采购费用,并提供供应链管理。GPO是医院药品供应、采购(配送)、配送三角关系的连接核心。在发源地美国,伴随医院的控费诉求,GPO经历了三大发展阶段。目前,全美数百家GPO开展服务竞争,96%的治疗医院、98%的社区医院和 97%的非政府办-非营利医院至少加入了一家 GPO 组织;大型GPO一般由多家医院会员控股。公开资料显示,全美医院每年药品采购总额约3000亿美元,GPO能为其节约10%-18%。

伴随医保基金吃紧,中国城市公立医院陆续启动医药分开综合改革,医院面临持续控费压力,药品GPO模式,也应运引入中国。首站,登陆上海。

2015年2月,上海市医改办印发《上海市2015年深化医药卫生体制改革工作要点》,首提GPO,明确要借鉴国外经验,选择医保目录中部分未实施集中招标的品种和自费药品,推进药品集团采购模式和医药分开改革,探索通过社会第三方药品GPO,发挥市场优势,建立联合谈判机制,优化药品供应链,压缩药品采购价格虚高空间,降低药品供应总成本。

2016年2月,上海公立医疗机构药品集团采购联盟成立,委托上海医健卫生事务服务中心负责运营,首期“会员”包括华山医院、仁济医院、市一医院、岳阳医院、东方医院、徐汇区、普陀区、杨浦区、闵行区、金山区和崇明县(俗称“五院六区”,2017年4月,复旦大学肿瘤医院加入,变为“六院六区”)。

但,上海医健卫生事务服务中心出资方为上海市医药卫生发展基金会,后者的主管单位是上海市卫计委。浓厚的官方背景,或为上海GPO此后深陷垄断嫌疑,埋下伏笔...

第二站,抢滩深圳。

2016年7月,深圳市卫计委出台《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》,明确将遴选1家药品经营企业,作为第三方集团采购组织,负责开展全市公立医院的药品集中、带量、限价采购,试点建立药品集团采购(GPO)模式。与上海不同,深圳为计委确定了药品GPO的KPI:试点期内,集中采购的药品总费用,比2015年广东省药品电子交易平台上采购同等数量品规的药品总费用下降30%以上;2017年,全市公立医院业务收入药占比下降至27%以内。同年8月,深圳卫计委宣布,作出30%降价承诺的海王集团子公司全药网中标。次月,全药网作为深圳市惟一的公立医院药品集团采购组织,与首批25家市(区)属公立医院签订委托供应协议。行政遴选,强势推出,让深圳GPO一起步,就遭“垄断”质疑。

垄断博弈

运行仅半年,深圳卫计委力推的GPO模式,即遭“滥用行政权力排除、限制竞争”的违法(《反垄断法》)行为指控,被责令整改。2017年4月,国家发改委联合广东省发改委公布对深圳GPO的反垄断调查结果,直指深圳只允许一家集团采购组织(经遴选为全药网药业)提供药品集团采购服务,排除竞争;限定深圳市所有公立医院只能通过全药网采购临床用药,不能选择其他集团采购组织,或在省级药集采平台上自行采购;变相限定药品生产企业只能通过全药网向深圳市公立医院销售目录内药品,破坏了药品市场竞争秩序;限定药品配送企业由全药网药业指定,违背了国办《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔2015〕7号)关于药品生产企业自主选择配送企业的规定。

国家发改委同时公布了深圳卫计委提交的整改措施,包括确保公立医院药品采购自主权。在坚持集中采购的原则下,允许公立医院自主选择委托现有集团采购组织(即全药网药业)或在广东省药品集中采购平台采购。修订公立医院药品集团采购药品配送相关制度,恢复药品生产企业选择确定配送企业的自主权。允许药品生产企业自主选择现有集团采购组织或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。从深圳卫计委此后公开的数据看,三项整改,令GPO试点得以保全,而且,全药网的集团采购面,仍覆盖至少80%的公立医院临床用药。至2017年12月,深圳GPO先后完成过两批药品采购。

尽管备受质疑,但广东相关部门,特别是卫计委,对GPO情有独钟。就在国家发改委通报深圳GPO垄断当月,广东省卫生计生委主任段宇飞做客广东“民声热线”,提出在全省药品集中采购以量降价的基础上,要实行“四个允许”:允许广州、深圳以市为单位GPO团购;允许其他地市以市为单位在省平台对议价品种组团、委托谈判采购;允许医疗机构在省平台对议价品种以医联体形式与企业谈判采购;允许医疗机构组团集中配送。

7月,广州市公立医院医药分开前夕,又明确依托广州公共资源交易中心建立GPO(药品集中采购组织)平台。此后,按照段宇飞所说,广东省内,佛山、东莞、揭阳、清远等城市纷纷涉足药品GPO模式。同期,湖北省、甘肃省也陆续发文鼓励药品GPO探索。可见,GPO模式的崛起,主因是公立医院综合改革后,医药分开、医保支付改革带来的医院持续控费动力。

在中国,医院市场由政府举办的公立医院为绝对主导。而作为绝大多数公立医院的主管单位,地方卫计委,自然成为医院控费的强力推动者。废掉过去多年省级集中招标/采购难以遏制的医院“二次议价”和药价回扣/返点,又能确保药品集中、带量、限价采购,符合国办《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔2015〕7号),倡导/主导GPO模式,对省/市卫计委来说,是颇有吸引力的选择。

至于涉嫌垄断,省级药品集中招标/采购平台每年遭到的类似投诉(主要来自医药企业/行业协会)也不少。从卫计委的角度来讲,从招标定价平台的主导者 ,退居集团采购服务平台的主导者与监管者,已经是与拥有反垄断监管职权的发改委和工商局多年博弈后的“智选”了。2017年12月,深圳卫计委高调晒出GPO成绩单——1159个药品,平均降价22.57%。其中,两个生产厂家以上强竞争品种降幅47.45%。预计,全年可为深圳公立医院节约药品费用15.37亿元!

当月,“广东医改工作成果媒体沟通会”上,广东省卫计委主任段宇飞介绍,国务院医改办对深圳GPO模式给予充分肯定,要加快推广。2018年2月,国家工商总局反不正当竞争执法局发布公告,宣布对上海公立医疗机构药品集团采购联盟相关经营者涉嫌垄断行为中止调查。调查中止的主要原因,是“医改的初步探索,本身不存在主观恶性,试点阶段范围局限未对市场造成严重影响”。

这意味着,2016年年中,32家药企针对上海GPO发出的“联名质疑信”,在长达两年的复杂博弈后,暂告段落。在上海临床用药市场,由市人社局下属医保中心主导的上海市阳光医药采购网,和拥有市卫计委背景的上海医健卫生事务服务中心运维的上海药品集团采购服务网,将继续并行。

未来已来

伴随本轮机构改革启幕,医疗保障局独立组建,药品(医用耗材)采购政策制定及运行监管权力的移交,GPO将迎来全新的发展机遇,甚至,对多年来运(li)行(yi)模(ge)式(ju)已固化的省级药品集中招标采购平台,形成生死挑战。3月,国务院副总理刘鹤撰文,直言此次改革就是要对现有利益格局进行整合,重塑新的利益格局。

中国社科院公共政策中心主任朱恒鹏认为,按照机构改革部署,央、地医保局独立组建,主导药品(医用耗材)采购的一大变化,或就是涌现出真正的第三方GPO,取代目前各省级行政机构(主要是卫计委,部分为人社厅(局)主管的医保中心)各自为政的药品集中采购。

目前,GPO之所以在中国医院药品采购格局中,仍处于曲折探索地位,但,机构改革完成后,医保局负责制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准,负责制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施,负责监管纳入医保范围内的医疗服务行为/费用;卫健委,则摘掉“既当运动员,又当裁判员”的垄断嫌疑 “紧箍咒”,成为医疗服务提供者——医院的代表。

当然,在管办分开改革在公立医院落实后,医联体还会跨越区域,在一定程度上越过卫健委,成为成员医院的代表,组建GPO,行使药品(医用耗材)联合采购主权。按照中央确定的机构时间表——国务院新组建部门4月中旬完成组建挂牌;地方机构改革明年3月底前基本完成——未来已来。省级药品集中采购平台、卫健委主导的GPO、其他行政部门推动的药交所,亦或是医联体自建GPO,比拼的,都将是专业的议价能力、合同管理和供应链服务效力;生存基础,是服务费,而不是药品购销“差价”。

还有关键的一点,是《广州地区医疗机构药品集团采购实施方案》提出的“(平台)结算支付功能。”毕竟,涉嫌垄断,未来,有市场监管总局;但无法在采购价格形成后直接平台结算、支付货款,就谈不上对药品采购、供给双方的中介服务,GPO亦失去独特的存在价值。


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