去年5月，国家疾病预防控制局正式挂牌。时隔九个多月，中国机构编制网终于近日公布了《国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》(以下简称“三定方案”)。国家疾控局的设立与“三定方案”的出台，被业内人士视为我国“非典”后公共卫生体系的最大变革。但也有业内人士坦言，这次改革改革力度还不足够，更像是在卫健系统的存量上做调整。

特邀嘉宾

资深医药行业专家 刘明睿

本报特约观察家、中国卫生信息与健康医疗大数据学会中医药专委会委员 齐正伟

本报特约观察家、资深医药行业专家 胡晓春

资深医药行业专家 李长城

定下基调

提升传染病防控水平

医药观察家：2021年5月13日上午，国家疾病预防控制局正式挂牌。时隔九个月，“三定方案”终于出台，并明确国家疾病预防控制局是国家卫生健康委员会管理的国家局，为副部级单位。同时，对国家疾病预防控制局的职能配置、内设机构和人员编制等作出规定。首先，请您谈谈“三定方案”的发布有何意义？

胡晓春：说实话，国家疾控局挂牌至今已经过去大半年了，时至今日才确定职能配置、内设机构和人员编制，无论是否有疫情防控任务或者有争议各方面需慎重对待等其他主客观原因，个人还是认为“三定”有点姗姗来迟，不太应该拖延至今。

但总算靴子落地，相信“三定方案”的发布是国家真正意义上给国家疾控局定好了基调，也明确了工作方向。更重要的是为国家疾控局工作的全面顺利开展提供了清晰的组织保障。这对于我们在当前更加职责清晰的抗击新冠疫情以及今后长期针对传染病的预防控制、应急处置和开展国家免疫规划以及有效进行公共卫生问题的干预，提供了法理上、组织上的保障。

齐正伟：从国家疾病预防控制局挂牌成立到“三定方案”发布，时间足足过去了9个月，可谓是“姗姗来迟”，可见其复杂性的一面。所谓“三定方案”就是定职责、定机构、定编制。国家疾控局是在我国新冠疫情取得重大胜利、百姓与专家对疾控体系改革呼声日益高涨的大背景下组建成立的。本次“三定方案”的发布意味着国家对该机构寄予更高的期望、赋予更大的职责，如今该机构上升至副部级，可以看做是我国公共卫生体系的一次重大改革，并将成为推进健康中国战略的重要组成部分。

李长城：从“三定方案”的发布可以看出，国家疾控预防控制局的行政级别、编制人数明显提高了，足以体现了国家对疾病预防控制的高度重视。“三定方案”是明确了疾病预防的责、权、利关系，对全国人民的公共卫生安全以及筑牢公共卫生防护体系具有重要意义。

刘明睿：相对于“2006年卫生部疾病控制司更名为卫生部疾病预防控制局时，其仍属于司局级机构，调剂80名事业编制人员”，新的国家疾控预防控制局不论从行政级别、还是在编制人数上（扩编2倍多），都体现了政府对疾控工作的高度重视和寄予厚望。

同时，“三定方案”明确了疾控机构核心职能是传染病防控和应急处置，可以看出公共卫生安全、尤其是传染病防控的重要性被提到新的高度，不仅仅限于医疗领域，而是成为国家公共安全的一部分。也是对突发的新冠疫情下，我国传染病防控体系暴露的疫情信息直报系统失灵、中国疾病预防控制中心（CDC）体制和职能不够合理、SARS疫情后我国公卫队伍萎缩、地位低下、医防分离等一系列问题的重大改革。相信新的国家疾控局在“三定方案”确定之后，能够全面提升我国传染病防控水平和应急能力。

医药观察家：值得注意的是，“三定方案”明确的国家疾控局职责主要围绕传染病防控和应急处置展开，慢性病管理暂未列入其中，而是分流到国家卫健委新成立的医疗应急司。此举体现了国家怎样的考量？对慢性病管理是利还是弊？

李长城：传染病与慢病的发病因素与预防是有本质区别的。传染病的管理首先必须有效切断传播源，可能需要国家行政干预。而慢病发病原因一般是遗传或者患者生活习惯造成的，不具备传播源，只是需要对隐形人群做生活习惯教育，通过疫苗等进行预防，随着人民生活质量提高，是完全可以提前预防的。国家疾控局工作的展开，可以为慢病管理的开展提供经验借鉴和数据服务。

刘明睿：首先，相比较而言，慢性病管理更贴近临床，临床医学方面的专家需求多，而传染病防控更多强调的是防控，会更偏向医学流行病学专家；其次，目前全球新冠疫情的大流行，对于我国经济、公共安全产生了较大的影响，目前我们传染病防控管理体系还比较薄弱，国家疾控局需要把精力聚焦在传染病防控和应急处置上，解决主要矛盾，慢性病管理暂未列入其中是符合我们当下所处环境和需求的。

胡晓春：国家疾控局副局长沈洪兵明确指出了传染病防控和应急处置将成为国家疾控局和各级疾控机构的核心职能。相信这样的职能分工在国家层面上是经过认真严谨的统筹兼顾和科学判断后做出的，因而并非是慢性病管理“暂未列入”，而是明确的分工区别。个人认为这不仅仅表达出国家的战略考量，也是符合客观实际的，是利大于弊的设置。毕竟，疾病预防控制重在对疾病发生前的预防，重在对危害极深影响极大的传染性疾病的防控和突发疫情的应急处置。而慢病管理虽然是我国重大并艰巨的疾病的管控问题，但一个重在预防，一个重在管控，分别设置是正确的。

齐正伟：通过本次新冠疫情的爆发可以看到，在危害人类的诸多疾病中，波及面最广、传播速度最快、整体危害性最大、最易造成心理恐慌的显然是重大传染性疾病。而今天的慢性病已经成为临床常见病，其危害性相对而言并不十分严重，在医疗机构的日常治疗中也一直被临床医生所重视。因此，在新冠疫情大流行背景下成立的国家疾控局聚焦传染病防控与应急处置，更加体现了国家对类似新冠这样的传染性疾病的高度重视和重点管控。

权责明晰

全国疾控系统“一盘棋”

医药观察家：在职能转变上，国家疾病预防控制局应当强化对各级疾病预防控制机构的业务领导和工作协同，建立健全疾病预防控制工作体系和网络。这是否预示着，国家疾控局有可能直接管理各级疾控机构？会有怎样的影响？

刘明睿：“三定”首次赋予国家疾控局对地方各级疾控机构业务工作的领导权，而非以往的业务指导权，但其并非“垂直管理”的体系，业务领导不管人、不管钱，只管业务。这与各类司局的管理标准是一样的。

首先，国家疾控局业务领导地位的确定，对地方形成“类垂直管理”关系，或有助于改变非垂直管理模式中地方疾控听命于地方政府而非上级疾控，从而导致疾控信息滞后、脱节、监管不严格等问题；其次，也能加强省级疾病预防控制局的监测预警等规划和应急预案，做到监督和审核，指导开展监测预警、免疫规划和隔离防控等相关工作，建立上下联动的分工协作机制，从而达到将预防关口前移，健全多渠道监测预警机制。

胡晓春：在公布的“三定”规定中的第二条，已经明确指出了国家疾病预防控制局是国家卫生健康委员会管理下的国家局。同时在第四条的第10项中也明确指出国家疾病预防控制局应当强化对各级疾病预防控制机构的业务领导和工作协同。因此其国家层面对各级地方疾控机构的工作关键词是“业务领导和工作协同”。对此目前还看不出国家疾控局会直接管理各级疾控机构。除非在工作开展执行过程中国家有新的进一步的职能权责上的定位调整。这样的定位有可能是对疾控局乃至各级疾控预防控制机构在实际工作层面的权责执行力度上有一定担忧。

李长城：按照机构性质来看，国家疾病预防控制局是属于行政职能部门，而疾控中心又属于事业型业务单位。各级疾控中心在过去是比较尴尬的，疾控中心是公益一类单位，虽然财政全额拨款，但只能满足基本需要，疾控中心人员收入不高，工作积极性不高，但工作量却在逐年增加，对于人才的吸引力不强，甚至有人员流失现象。

随着改革的深入，各级疾控中心必将逐步在国家疾控局的领导下开展疾控业务，有利于疾控防御的及时决策与干预，强化全国疾控系统“一盘棋”。当然，各级疾控中心极有可能突破现行事业单位工资调控水平，在保证履行规定职责、保质保量完成工作的基础上，满足并提供一些社会化服务，拓展疾控中心的一些新兴业务，增加人员收入。

齐正伟：在职责划分上，国家疾控局更加侧重于政策制定、业务领导、体系建设等行政管理。因此，未来对各级疾控机构应该会有更多管理职责，也会重点解决公共卫生体系存在的问题与短板，诸如本次武汉疫情始发时的汇报系统不畅、医防融合不紧密、基础设施滞后等等。

医药观察家：国家疾控局还明确了下列9个内设机构：综合司、规划财务与法规司、监测预警司、应急处置司、传染病防控司、卫生与免疫规划司、综合监督一司、综合监督二司、科技教育与国际合作司。与此同时，国家卫健委疾控局、综合监督局撤销。此举将会产生怎样的影响？

胡晓春：客观上进一步理顺了各个职能机构的职责，避免了卫健委内设机构与疾控局职能上分工不清、有可能的推诿扯皮的现象，从卫健委大系统角度上看是一个内部机构调整。当然更多的是疾控地位提高的彰显，应该没有太大的实质性影响。毕竟前面也提到，国家对国家疾病预防控制局的定位是国家卫生健康委员会管理下的国家局，依然是在卫健委管理下的二级局，但提高到了副部级别，较之以前应该在重视程度上、在地位和权责上得到了很好的加强。当然个人希望本次成立国家疾病预防控制局的重大改革举措，不要如成立国家药品监督管理局那样分分合合，希望措施更有力、方向更坚定。

医药观察家：此次机构改革另一个关注的焦点是，医政医管局更名为医政司，卫生应急办公室更名为医疗应急司。从承担的工作上来看，可理解为：医政医管局的职责拆分至两个新设的司局，同时吸纳了原应急办的工作职责。国家卫健委医政医管局的拆分，是否会导致医与防更加割裂？“卫生应急”更改为“医疗应急”，从卫生到医疗的转变，释放了国家层面哪些信号？

李长城：相关监督管理职能被从国家卫健委划出转入国家疾控局，医政医管局的拆分，不能简单地认为医与防的割裂，过去我们卫生健康体系“重医轻防、防治脱节”导致重医疗轻预防，医疗机构经过改革富裕起来了，而疾病预防控制中心却越来越“穷”。习近平总书记明确提出“医防融合”战略，国家卫健委医政医管局的拆分并不意味着业务单位的疾控中心与医疗机构的拆分，反而会通过医疗体制与机制的改革整合医疗与疾病防控业务职能，医疗与疾控在业务方面的融合会更有机会，从而实现医疗机构与公共卫生机构、医与防的完全融合，医既是防，防既是医。

“卫生应急”更改为“医疗应急”，从卫生到医疗的转变，实际就是医疗机构与公共卫生机构整合，国家将以治病为中心向以健康为中心转变，打造防、医、康、养、护、健等医防融合一体化的健康服务，将人们医疗保障改为人民健康保障。

齐正伟：可以这样理解，因为国家疾控局的成立，将国家卫健委的部分职能划归到疾控局这边了，国家疾控局更侧重“防”，国家卫健委更侧重于“医”，而国家疾控局又直属于国家卫健委领导，这样做，显然是受本次新冠疫情的影响，国家将防控战略前移，突出从“疾病为中心”向“以健康为中心”的转变。

刘明睿：医政医管局被拆分，但其工作本质并未发生根本性的改变，只是工作被细化到各司。拆分后，医政司仍然掌握公立医院管理、绩效考评等重点工作；医疗应急司除承接了原医政医管局部分职责外，同时承接了原卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）的职责，认为以上举措导致“医与防更加割裂”，似乎有点偏颇。“卫生应急”部门更名为“医疗应急”部门，卫健委主导医疗服务，疾控局主导突发性公卫防控，让搞临床的人负责医疗，让搞公卫的人负责疾控。专业人的做专业的事情，这或许会给现有医疗健康体系带来新的变化。 

胡晓春：国家卫健委医政医管局的拆分肯定不会导致医与防更加割裂，这源于国家疾控局的成立和职能的明确定位。卫健委下属的医疗应急司主要职能方向是各级医疗机构层面的应急工作，而公共卫生方面、传染病疫情应急处置方面则移交到了国家疾控局的应急处置司等机构，这是各司其职各负其责，职能和责任分工更加清晰明确的表现。当然，在具体实施领域肯定需要卫健委在应急处置方面乃至其他疾病防控上对两个领域进行系统性统一指挥和协调联动。

调整存量

疾控体系发展趋势向好

医药观察家：国家疾控局的设立与“三定方案”的出台，被业内人士视为我国“非典”后公共卫生体系的最大变革。但也有业内人士坦言，这次改革改革力度还不足够，更像是在卫健系统的存量上做调整，没看到职能方面的增量。对此，您怎么看？总体来说，国家针对公共卫生体系的一系列动作，将会产生怎样的影响？

李长城：职能方面的增量确实不多，但强化了执法权，监督权，打破了卫生健康体系“重医轻防、防治脱节”的传统。在职能上弥补了过去机构的一些缺陷：一是能够将被判断为“突发性事件”的紧急状况直接上报给国家，节省因层层汇报而产生的时间成本；二是对一些行政部门进行监督，尽可能避免误判发生。

刘明睿：此次从国家疾病预防控制局行政职能和编制可看出国家对于国家疾控局高度重视和寄予厚望，虽然职能基本是按卫健系统的框架来的，但也表明国家稳中求变的决心。目前“三定方案”刚刚下发，对于下属单位归拢、划分等诸多细则尚未出台，所以改革的力度怎么样，我们还需拭目以待。

此次对于国家疾控局体系的改革，是希望从根本上解决过去疾控中心话语权不高、职责不对等、能力不强、机制不活、动力不足、防治不紧密等问题，推动了医防协同机制。同时，疾控局统筹规划并监督管理传染病医疗机构及其他医疗机构疾病预防控制工作，这是预防关口前移，健全多渠道监测预警机制的体现。

齐正伟：毫无疑问，本次“三定方案”的出台，是我国公共卫生体系的一次重大变革，是基于当前新冠疫情持续不退的反思与经验总结，是基于我国对传染性疾病应急机制的一次调整与新的探索。国家对公共卫生体系的一系列改革，通过建机制、补短板必定会极大改变我国应对传染性疾病的反应速度、强化疾病控制机构的行政权力。

胡晓春：2003年非典前，我们的疾控机构叫卫生防疫站，非典后国家进一步重视突发疫情传染性疾病和应急处置以及免疫规划等公共卫生问题的预防控制，继而将卫生防疫站更名为疾病预防控制中心，在地位上、政策支持上和经费拨付上有了较好的改善。但疫情过后有一定的反复，在科研支持、人员配备和待遇等方面有所弱化，个别地区甚至对重要的CDC进行了撤销合并，造成事实上我们医改的核心举措之一从治疗为主向预防为主方向调整改革在疾控层面上没有得到更好的体现。

我们也不难看出，本次疾控机构的调整改革更多源于在新冠疫情肆虐下给国人更多的疾病预防控制体系极端重要性的警醒和建立健全疾控预防体系的急迫性。另外我国极具影响力的专家大声疾呼也起到了让国家高度重视的重要作用，如国家疾控中心高福主任和钟南山院士等等有识之士的建言，高福主任在2020年参加第十三届全国政协第三次会议就呼吁加快疾控体系改革，他提出要加强疾病预防控制机构的核心能力，提高“专业声音”的意见，特别指出新发肺炎疫情暴露了我国重大疫情防控体系和公共卫生体系建设的不足，疾控中心作为疫情防控的主力军，在预警监测、流行病学调查、防控措施的提出和实施等方面没有充分发挥作用，面临着能力不足、不能满足现代疾病防控管理的要求和群众日益多样化的需求等问题。同时钟南山院士也谈到这次新冠病毒疫情确实暴露出短板，我们CDC（中国疾控中心）的地位太低了，没有得到足够的重视。相信本次国家针对公共卫生体系的一系列动作对于理顺机制、明确权责、提振疾控人信心、让社会和百姓更放心等诸多方面将起到非常重要的强化和促进作用。

当然，有业内人士认为这次改革力度还不够，我认为的确也存在，毕竟国家虽然设立了疾控局，出台了“三定方案”，但在新增权责的匹配上还不明晰，仍然只是处于业务指导和工作协同的地位。改革落地后实施推行工作如何，还需拭目以待。

医药观察家：从2020年初至今，新冠疫情已经流行了整整两年的时间，已经呈现了常态化的趋势。面对疫情大考，改革后的疾控体系应该从哪些方面发力？

刘明睿：一是要发挥主动权。疾控部门应尽快激发运行活力，调动广大疾控人员和相关公共卫生人员的积极性；二是要加强各部门间的合作。后续国家疾控局、应急司、CDC 在国家卫健委的领导下，各部门协调上会更有力。疫情防控已经证实，不能只依靠单独的力量，而是需要全社会层面的参与。纵使成立国家疾控局，也不可能单打独斗；三是把提前防控做到位。通过各地卫生健康行政部门、所属事业单位开展相应机构建设和改革，加强基层疾控机构能力建设，筑牢公共卫生安全防护网，把防控工作做到前面去。

齐正伟：就新冠疫情而言，其终将也会演变为普通的病毒感染，新冠病毒并没有消灭，因为它早于人类出现就存在。面对疫情大考，国家疾控局的成立及“三定方案”的出台，是国家健康战略的体现，结合职能配置，可以更好地引领人们的健康生活方式，注重防治结合，以防为主。改革后的疾控体系将以传染病防控为核心，强化指挥协调能力，在监测预警、流行病学调查、应急处置、医疗救治、物资保障、人才培养等诸多方面发力。

李长城：国家疾病预防控制局是在新冠疫情以来，面对新冠疫情常态化管理工作的需要而成立的国家管理部门。优化治理结构，提升治理能力，既是为了更好对应眼下的新冠疫情防控工作，也是为了预防和控制未来有可能出现的其他新型传染性疾病的风险。

胡晓春：“三定”已经给出了明确的指向，尽管在实施过程中还有诸多问题需要解决，还肯定会出现实施、执行力度上的不确定性，但相信疾病预防控制体系未来总体发展趋势向好，肯定对包括新冠疫情的防控在内的各项工作有很好的促进和加强作用。用一位业界专家的话，“道阻且长，但春天已到”。